El Tribunal de Cuentas, para quien no lo sepa, es una de las instituciones del Estado de mayor arraigo en el derecho público español, remontándose su origen a las Ordenanzas de Juan II de Castilla, que se dictaron entre 1436 y 1442, aunque la denominación actual se adoptó tras la Ley de 25 de agosto de 1851, sancionada por la Reina Isabel II.
Como supremo órgano fiscalizador de la actividad económico–financiera del Estado y el sector público, con jurisdicción en todo el territorio nacional, una de las funciones atribuidas al Tribunal de Cuentas es el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos; pues bien, en el ejercicio de dicha función, el Tribunal resuelve el caso que nos ocupa:
Antecedentes de hecho
Celia Zafra ejercía el cargo de Directora de Negociado de Administración de la Empresa Municipal de Transportes (EMT) de Valencia. En la mañana del día 3 de septiembre de 2019, recibió una llamada de una persona que se identificó como Rafael —supuesto abogado de la consultora Deloitte en Madrid— quien le manifestó que la EMT de Valencia iba a lanzar una Oferta Pública de Adquisición de acciones (OPA) sobre una empresa de China. El supuesto abogado exigía a la trabajadora que mantuviera la operación en secreto hasta que la OPA se hiciera pública para evitar que se frustrara la operación, de hecho, firmó un acuerdo de confidencialidad.
Los estafadores consiguieron que la trabajadora les enviara documentación en la que aparecían las firmas de dos superiores suyos, el gerente y la directora del área de gestión, sus DD.NN.II. escaneados y ejemplares de las órdenes de pago dirigidas al banco sin firmar. Con ello, los estafadores pudieron elaborar las ordenes de pago fraudulentas que remitieron a la entidad financiera para que procediera a su abono.
Fallo del Tribunal de Cuentas
La sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas —que pueden consultar aquí— confirma la sentencia de instancia, condenando a la Sra. Zafra al reintegro a la EMT de Valencia de 4.054.971,98 € como responsable contable directa del perjuicio ocasionado a la entidad. A dicha cantidad se sumarán los intereses ordinarios y de la mora procesal y las costas de ambas instancias.
El Tribunal atribuye a la Sra. Zafra la condición de «cuentadante», pues realizaba tareas comprendidas en la gestión de efectos y caudales públicos, participando de su administración, custodia y manejo. El Tribunal entiende que la trabajadora «se extralimitó en sus funciones, y con la actuación realizada por su cuenta y decisión, y sin autorización de sus superiores, dio lugar a que se realizaran hasta ocho transferencias, causando un grave perjuicio a los fondos públicos».
La sentencia declara que la Sra. Zafra «asumió funciones que correspondían a otros cargos directivos sin tener atribuidas las competencias, remitió documentación e información sin conocimiento de sus superiores y causó de forma directa un gravísimo perjuicio a los fondos públicos de la entidad en la que prestaba sus servicios. Por tanto, actuó de manera gravemente negligente». Además, «omitió en su actuación y modo de proceder las cautelas mínimas que le eran exigibles, por el carácter público de los fondos y con arreglo al comportamiento exigible a un buen funcionario que es el de un buen padre o madre de familia, sin que puedan acogerse las alegaciones realizadas por la recurrente».
La trabajadora alegó que la responsabilidad directa debía recaer en la entidad financiera que realizó las transferencias, pues ésta prescindió de la operativa de pagos y transferencias a proveedores aprobada por la EMT. Para el Tribunal, la entidad financiera no puede ser declarada responsable, pues «no es gestora de fondos públicos, es ajena a la estructura organizativa de la EMT y no ha vulnerado una norma contable o presupuestaria». No obstante, el Tribunal advierte que su responsabilidad podría ser «contractual, ya sea mercantil o administrativa, de conformidad con las reglas estatutarias que rijan, o, incluso, penal si así se desprendiera de las correspondientes investigaciones, por lo que carece de legitimación “ad causam” en el procedimiento de reintegro por alcance».
Voto particular
El «voto particular» es aquel que emiten los miembros de un tribunal cuando discrepan del fallo de la sentencia.
La Consejera de Cuentas discrepante entiende que la trabajadora no es responsable, pues «carece de legitimación pasiva al no ostentar la condición de gestor de fondos públicos y cuentadante, ya que no dispone de los fondos ni los gestiona, sino sus superiores, el gerente y la directora del área de gestión, pues solo ellos pueden ordenar y ejecutar el pago».
Dicha Consejera alega que «no se aplica de forma correcta la jurisprudencia y la propia doctrina de la Sala de Justicia, tanto por el voto mayoritario como por la sentencia de instancia que se confirma, porque la demandada no tenía a su cargo la gestión de fondos, no ordenaba, autorizaba, reconocía, liquidaba o pagaba, sino que, como se afirma en la resolución recurrida y se acepta, preparaba una documentación para un pago que otros autorizaban. Llevaba a cabo una labor administrativa más o menos cualificada relacionada con la documentación y su preparación, lo que es muy diferente a una labor de disposición y de administración de fondos o caudales».
La Consejera discrepante hace responsable a la entidad financiera, pues «no se ajustó al protocolo establecido, consistente en una autorización o firma electrónica y mancomunada por el gerente y la directora de gestión. A pesar de que no correspondía a la práctica bancaria establecida por la EMT con Caixabank, la entidad bancaria aceptó y tramitó manualmente las transferencias. Esto es, con firma manual. Sin este proceder del banco el daño no se hubiera producido».
Por último, advierte que «el resultado no es imputable a su conducta, ya que su actuación no es la causa eficiente desencadenante del daño, sino la estafa de un tercero y el proceder del Banco».
La sentencia no es firme, pues cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo. La Sra. Zafra ya anunció que la recurrirá.
Conclusiones
El Tribunal de Cuentas advierte que «la impericia, la falta de conocimientos o la inexperiencia profesional de los gestores de fondos públicos no son causa de exoneración de la responsabilidad contable que les pudiera ser imputada» hasta el punto de que «la aceptación y ejercicio de un puesto de trabajo sin la formación suficiente para desarrollarlo, implica una grave negligencia y no evita la responsabilidad contable». No olvidemos que el empleador es quien tiene que determinar el alcance y contenido de la formación que imparte a sus trabajadores, de modo que ésta sea suficiente y adecuada. Además, ha de estar en disposición de probar que así sea.
Con independencia de la formación que imparta el empleador a sus trabajadores, éstos han de actuar con prudencia y sentido común. En este caso, que la empresa municipal de transportes de Valencia quiera adquirir acciones de una empresa ubicada en China es más que sospechoso.
Este no es el primer procedimiento al que ha tenido que enfrentarse la Sra. Zafra. En su día, demandó a la empresa, solicitando la declaración de improcedencia de su despido, que fue desestimada por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia. De ello les hablé en otro artículo que dejo enlazado aquí.
La Sra. Zafra también ha sido investigada por el Juzgado de Instrucción nº 18 de Valencia que, tras varios años de instrucción, no ha descubierto indicio alguno que acredite que la Sra. Zafra se lucró con la estafa.
